La politique publique n’atteint son but – la régulation d’une population ou d’un territoire – qu’en devenant une fonction à part entière de cette population et de ce territoire, qu’en s’y implantant de l’intérieur par un jeu de dispositifs, de projets et de démarches participatives. C’est en procédant ainsi, selon Michel Foucault, qu’une politique devient biopolitique [1], lorsque la relative dilution des prérogatives de l’État en signe la démultiplication et lorsque les positions de pouvoir (d’État) cèdent le pas devant la puissance des dispositifs (d’action publique). Elle parvient alors à se déployer encore plus loin et plus en profondeur dans la société ; elle investit la vie sociale de part en part et tente de la régir de l’intérieur, et par l’intérieur, en l’accompagnant, en l’interprétant et en la reformulant sans discontinuer dans le cadre d’une multiplicité de projets d’intervention. Se noue alors une question politique décisive : comment faire tenir ensemble des réseaux d’actions disséminés qui, au demeurant, attestent leur efficacité du fait justement de leur dissémination ? Comment maintenir une continuité d’intervention lorsque les dispositifs se multiplient et que les acteurs concernés sont de plus en plus nombreux ? De quelle façon « border » une politique quand sa pertinence d’action dépend justement, et paradoxalement, de cette puissance de débordement ? Le travail en partenariat est la réponse communément adoptée : les professionnels et les associations sont invitées à coordonner leur intervention sur un territoire donné et à mutualiser leurs ressources. Ils doivent donc agir du côté de ce que Michel Foucault nomme la face externe du pouvoir, au cœur des dispositifs et en prise directe avec les projets, « là où [le pouvoir] est en relation directe et immédiate avec ce qu’on peut appeler son objet, sa cible, son champ d’application, là, autrement dit, où il s’implante et produit ses effets réels » [2].
Nous nous sommes confronté, en tant que chercheur-intervenant, à ce leitmotiv de la politique publique que représente le partenariat lors d’un travail de co-expertise avec plusieurs acteurs de la lutte contre l’illettrisme [3]. En matière de prévention et de lutte contre l’illettrisme, l’injonction partenariale est persistante dans la mesure où ce champ d’intervention n’est assujetti à aucune politique publique en particulier mais redevable d’une multiplicité de mesures, portées par différentes Collectivités et administrations ; il incorpore donc plusieurs référentiels d’action parfois contradictoires entre eux. Par exemple, de plus en plus fréquemment, la prévention de l’illettrisme est posée comme un des facteurs conditionnant l’employabilité des personnes (référentiel dominant en matière de politique de l’emploi) alors que de nombreux formateurs ou associatifs considèrent qu’elle relève, avant tout et fondamentalement, du droit à la formation pour chacun, tout au long de sa vie, indépendamment de tout impératif d’insertion ou d’emploi. Entre visée « utilitariste » (l’employabilité) et aspiration « émancipatrice » (l’accès à la formation), la contradiction est ouverte, et elle est ouverte à l’intérieur même du travail en partenariat lorsqu’il s’agit de négocier un financement ou de concevoir un projet d’intervention. Les professionnels et les associatifs agissent donc à l’interface de plusieurs référentiels d’action dont ils doivent renégocier en permanence la pertinence et la légitimité, dispositif après dispositif, intervention après intervention. Le partenariat est présenté comme la réponse évidente et appropriée (coordonner des actions issues d’horizons différents) alors qu’il met surtout en valeur une question : comment délibérer, sur un terrain professionnel et à l’échelle de chaque dispositif, des contradictions majeures, à la portée éminemment politique ?
La sacralisation instrumentale de la coopération et son aseptisation politique
La politique publique tente de mobiliser à son profit la puissance d’expertise et d’action, inhérente aux situations de coopération, sans pour autant en endosser la portée délibérative et politique. Elle donne la primauté à un mode d’action – le partenariat – que, d’évidence, elle ne peut pas assumer dans toute sa dynamique. La contradiction se niche alors au cœur des dispositifs d’intervention, à l’échelle de chaque projet. La politique publique se trouve dans l’obligation de pacifier les dispositifs de coopération – qu’elle sollicite pourtant de manière très volontariste – en les indexant essentiellement sur des questions de coordination de moyens et d’articulation de compétences. Elle s’efforce de tenir à distance les questions axiologiques, intellectuelles et politiques qui ne manquent cependant pas d’émerger lorsque différents professionnels d’un même territoire interagissent en coopération [4]. La politique publique rencontre donc sa limite et son seuil de rupture là même où elle prouve et éprouve sa propre puissance, à savoir sa capacité à mobiliser sur un mode coopératif différents acteurs d’un même territoire afin de réguler ce territoire de l’intérieur et par l’intérieur. Cette contradiction n’émerge donc pas sur une ligne de front unique mais de manière discontinue et sous une forme disséminée. Elle se noue et se dénoue en permanence, au gré des projets et des dispositifs mis en œuvre. Nous parvenons ainsi à une première représentation de la politique publique : une politique complètement investie et travaillée par des logiques de co-action et de coopération, à travers l’injonction qui est faite aux professionnels de travailler en partenariat, mais une politique qui, dans le même temps, se dénie elle-même puisqu’elle ne peut pas s’autoriser des logiques qu’elle a pourtant elle-même initiées. Plusieurs mécanismes de pouvoir déterminent ce curieux régime de coopération, à la fois réellement investi mais immédiatement entravé, bridé, empêché. Le premier de ces mécanismes prend la forme d’un sur-fonctionnement et d’une auto-mobilisation permanente : la politique publique ne cesse de reconcevoir et de réaménager ses dispositifs d’action ; elle a fait de la construction et déconstruction de ses dispositifs un véritable principe de « gouvernance ». Une lecture rapide y verrait le signe d’une incohérence. Nous voyons plutôt à l’œuvre un mécanisme de régulation, qui plus est extrêmement efficace. Comment empêcher que la coopération ne se stabilise et ne débouche sur un authentique espace commun, partagé par les différents acteurs d’un même territoire ? Comment bloquer la dynamique délibérative qui ne demande qu’à se déployer lorsque plusieurs professionnels se dotent d’un cadre collégial de travail ? L’administration publique y répond par une extrême flexibilité de ses dispositifs. Les entreprises ne sont pas les seules à délocaliser leur activité, la politique publique s’y emploie également et avec succès. Elle se restructure régulièrement, à des échéances suffisamment rapprochées pour empêcher toute cristallisation politique des coopérations et enrayer leur portée délibérative : les règles de financement changent, les conditions de conventionnement aussi ; de nouveaux dispositifs sont mis en place qui se superposent à des plus anciens, certains tombent en désuétude et d’autres bénéficient d’un engouement passager ; la géographie des territoires d’intervention fluctue fortement en fonction des populations ou des problématiques ciblées par les Collectivités concernées. La politique publique adopte donc un régime de surfonctionnement qui exacerbe les enjeux « techniques » liés à la coordination de dispositifs très disparates, au détriment d’une véritable lisibilité politique.
Une ré-information néolibérale des logiques d’action
Les administrations publiques sollicitent les coopérations (le partenariat) mais, dans le même temps, mettent en concurrence ces mêmes acteurs dans le cadre des procédures d’appel d’offre. Nous rencontrons ici un deuxième mécanisme de « gouvernance ». Au niveau de chaque territoire, la politique publique s’efforce de construire des synergies entre les différents opérateurs : entre l’école et les services sociaux, entre les dispositifs d’insertion et l’ANPE, entre les services de santé et les associations de prévention… Mais lors de l’affectation des financements et la négociation des conventions, la politique publique se constitue en véritable marché – un marché de la prestation publique dans lequel les différents acteurs font valoir leurs intérêts. Des professionnels qui coopèrent étroitement pour la mise en œuvre d’une action, souvent à la demande expresse des autorités de tutelle, peuvent se trouver en concurrence directe auprès d’un autre décideur, dans le cadre d’une procédure d’appel d’offre pour le financement d’une nouvelle intervention. Concurrence n’est pas un vain mot car, du résultat de l’appel d’offre, vont dépendre parfois la survie de la structure et la pérennité des postes de travail. Cette ré-information néolibérale [5] des logiques d’action, par l’intermédiaire d’une mise en concurrence, permet d’enferrer les associations et les professionnels dans une contradiction majeure dont ils peinent à se défaire. Comment préserver un espace commun et une dynamique collégiale sur un même territoire quand, dans le même temps, les décideurs publics s’emploient à réintroduire des conflits d’intérêt et des enjeux concurrentiels ? Les professionnels ou les acteurs associatifs s’évertuent à mettre les administrations face à leur incohérence ou à leur dysfonctionnement et attendent d’elles qu’elles assument leur responsabilité en rendant clairement lisible leur décision. La démarche est louable. La contradiction ne saurait cependant être levée aussi facilement car elle est au fondement de ce modèle de « gouvernance ». Cette contradiction, ils devront l’endosser ; ils devront se l’approprier. Il serait trompeur de ne voir en elle qu’une menace extérieure – l’irresponsabilité de certains choix, le caractère chaotique de la décision publique – qui vient contrecarrer les efforts qu’ils engagent pour agir en bonne intelligence. Cette contradiction détermine le terrain même de leur action et se ré-ouvre constamment. Les professionnels ou les associatifs doivent donc l’affronter partout où elle se pose : lors d’un comité de pilotage ou à l’occasion d’une concertation avec les habitants, dans le cadre d’une réunion partenariale ou au moment de la mise en œuvre d’un projet. C’est une contradiction qui se démultiplie et qui ne peut être défaite une fois pour toute. Pour l’affronter, professionnels et associatifs ne possèdent pas d’autre terrain que le terrain même de leur coopération ; ils ne disposent pas d’autres ressources que celles dont ils se dotent par leur travail soutenu de co-expertise et de co-action. Que peuvent-ils opposer à cette ré-information concurrentielle de leur champ d’intervention ? Rien d’autre que la puissance créative et délibérative de leur coopération. Ce modèle de « gouvernance » ne leur laisse pas d’autres choix que de renforcer continûment la qualité de leur « travail ensemble », que de rehausser sans cesse, projet après projet, leur capacité collaborative. Le dépassement de cette contradiction ne peut s’envisager que sur le terrain même qu’elle détermine, celui de la coopération entre acteurs car c’est au cœur même de cette coopération (ce partenariat) que s’affrontent le tolérable et l’intolérable, que s’éprouvent les contraintes et s’explorent les possibles.
Co-effectuation et contre-effectuation
Les professionnels et les associatifs entretiennent une relation complexe d’extériorité et d’intériorité [6] avec la politique publique ; ils agissent en situation de co-effectuation lorsqu’ils s’impliquent en tant que partenaire et contribuent à l’accomplissement des interventions mais, simultanément, ils sont en capacité de faire valoir d’autres valeurs et d’autres perspectives à l’intérieur même de ces politiques : promouvoir des démarches de prévention à l’encontre de l’idéologie sécuritaire, participer à des processus d’auto-organisation des publics et des populations alors même que les décideurs raisonnent en termes de prestations de service. Ils entrent alors dans une logique de contre-effectuation des dispositifs qu’ils ont pourtant en charge de mettre en œuvre. Leur professionnalité prend alors toute sa signification. Comment éviter que l’activité ne se fige dans des alternatives pré-établies : l’enseignement qui s’oppose à l’éducation, la prévention à la démarche de soin, l’attribution d’une aide à une logique d’accompagnement ? Comment contrecarrer l’inclinaison totalisante des dispositifs qui bloquent les expériences et découragent les hybridations ? Au devant d’eux, aucune ligne de partage ne se dessine définitivement. Ils sont pris dans un jeu stratégiquement impur où les mesures et les dispositifs changent radicalement de perspective selon la façon dont ils sont investis. Ce à quoi ils s’opposent (des dispositifs de politique publique) représente également ce par quoi et avec quoi ils agissent. À aucun moment, ils ne peuvent se mettre hors jeu. Leur capacité d’action, il la tiennent des dispositifs publics (d’éducation, de soin, d’insertion…) alors même qu’ils en vivent douloureusement les travers et les dérives. Et c’est bien cette tension qui constitue, pour eux, la question politique fondamentale : comment renverser, moduler, diffracter, reformuler leurs situations d’intervention ? Comment, en fait, les contre-effectuer dès l’instant où ils agissent en elles et à partir d’elles ? En reprenant une formulation de Maurizio Lazzarato, nous dirions que le professionnel dont nous parlons ici – celui qui n’a pas renoncé à sa professionnalité et qui refuse d’être assimilé à un simple opérateur ou exécutant de la décision publique – est un expérimentateur, non pas quelqu’un « qui détient l’intelligence du mouvement, qui résume ses forces, qui anticipe ses choix, qui tire sa légitimité de sa capacité à lire et à interpréter les évolutions du pouvoir, mais c’est plus simplement celui qui introduit une discontinuité dans ce qui existe. Il fait bifurquer des flux de paroles, de désirs, d’images pour les mettre au service de la puissance d’agencement de la multiplicité ; il relie des situations singulières entre elles sans se placer à un point de vue supérieur et totalisant » [7]. C’est quelqu’un – et ce quelqu’un est nécessairement pluriel – qui conçoit son intervention de sorte que plusieurs réalités la traversent, quitte à ce que ces différentes réalités de vie s’entrechoquent ou s’opposent : le travailleur précaire ne sera pas assigné à sa seule condition de précaire, l’usager de drogue assimilé aux produits qu’il consomme, l’habitant confondu avec l’image que les médias donnent de son quartier. Il contribue à ce que les questions soulevées soient largement en excès par rapport à ce que peut contenir et endosser un dispositif de politique publique, qui fonctionne avec des publics-cible et des objectifs d’action fortement circonscrits. Cet excédent – de vie et de sens – met en tension l’activité des services et la conduite des projets : les solutions préétablies démontrent leur insuffisance, les classifications admises peinent à rendre compte des situations, les intentions de départ se heurtent à la multiplicité des paroles et des initiatives. Cette tension devient productive (de sens et de connaissance) par l’entremise des questions qu’elle fait émerger : qu’est-ce que la situation d’intervention révèle ? Qu’est-ce qu’elle construit effectivement, sur un territoire donné, auprès d’une personne en particulier ? Qu’est-ce qu’elle suscite comme résistance ou engagement ? Qu’est-ce qu’elle laisse voir et entendre ? Qu’est-ce qu’elle renvoie au silence ? Le travail du professionnel ou de l’associatif se métamorphose au fur et à mesure que surgissent ces questions et qu’elles sont progressivement intégrées à son champ d’intervention.
Une conception spiralée du pouvoir
À tout moment, les dynamiques partenariales peuvent être interrompues par la décision unilatérale d’un décideur public, soit par le non renouvellement d’une convention, soit par l’arrêt d’un financement. Aucun acteur associatif ou professionnel n’est à l’abri de ces formes résurgentes de souveraineté qui réattestent brutalement les hiérarchies et qui réactualisent les positions d’autorité, même dans le cadre d’une action publique qui prône les démarches participatives et sollicite les coopérations d’acteurs. Ces (re)prises de pouvoir sont là pour rappeler que « les arts de gouverner sont pluriels. Qu’on puisse esquisser la fresque de leur « grande transformation » ne signifie pas, en effet, que les vieilles formes sont mortes […], ni que celles qui le sont ne sont pas susceptibles de ressusciter […]. Conséquence première : quand on est gouverné, on peut l’être de plusieurs manières, dans un même champ de pouvoir et en passant d’un champ à l’autre » [8]. La « gouvernance » de l’action publique n’est ni univoque, ni exclusive. Elle combine plusieurs « arts de gouverner » et se déplace fréquemment d’un registre de pouvoir à un autre. C’est cette remarquable mobilité qui lui permet de réguler / contrôler les espaces d’autonomie (partenariat) qu’elle est obligée de concéder aux professionnels et aux associatifs. Elle peut agir en surfonctionnement afin d’empêcher toute cristallisation des coopérations, ainsi que nous l’avons noté ; il lui est également possible d’atteindre un résultat similaire en réinjectant temporairement de la concurrence entre acteurs. Ces différents « arts de gouverner » se renforcent réciproquement et les professionnels doivent donc continuellement adapter leur stratégie et démontrer une capacité de mobilité et d’ubiquité au moins équivalente. Lorsque la « gouvernance » se verticalise à nouveau en faisant valoir les mécanismes les plus traditionnels de la souveraineté [9], à savoir le droit d’avenir ou non sur un projet – le droit de vie ou de mort financière – les professionnels et les associatifs ne peuvent faire front qu’en passant alliance et en engageant sur cette base un rapport de force avec la puissance publique. La relation de coopération manifeste alors sa pleine dimension polémologique, c’est-à-dire sa faculté à exister comme entente et alliance. La « gouvernance » de l’action publique nous renvoie donc une image spiralée du pouvoir : les différents mécanismes (surfonctionnement, réinformation concurrentielle, verticalisation décisionnelle) ne se substituent pas les uns aux autres mais se répondent et se renforcent réciproquement dans une tentative sans fin pour « boucler » les situations. Ce processus spiralé signe l’impossibilité d’une dialectique dedans / dehors. Comment construire son extériorité ? À quel « dehors » s’en remettre ? Les professionnels et les associatifs œuvrent à l’intérieur de dispositifs où ils sont et se savent pris sans échappatoires. Ils n’ont pas d’autres alternatives que d’agir dans la conjoncture – dans une conjoncture déterminée à chaque fois par une nouvelle spirale du pouvoir qui tente de recouvrir les initiatives, d’englober les expériences ou d’envelopper les zones d’autonomie.
Pascal NICOLAS-LE STRAT, décembre 2006
[1] « Le terme « biopolitique » désigne la manière dont le pouvoir tend à se transformer […] afin de gouverner non seulement les individus à travers un certain nombre de procédés disciplinaires, mais l’ensemble des vivants constitués en population : la biopolitique – à travers des bio-pouvoirs locaux — s’occupera donc de la gestion de la santé, de l’hygiène, de l’alimentation, de la sexualité, de la natalité etc., dans la mesure où ils sont devenus des enjeux politiques », Judith Revel, Le vocabulaire de Foucault, Ellipses, 2002, p. 13. Avec la généralisation des politiques d’insertion (politique de l’emploi, de la ville, de la formation professionnelle…), cette conversion biopolitique de l’action de l’État concerne désormais toutes les facettes de la vie en société, en particulier dans ses formes territorialisées (quartier, bassin d’emploi…).
[2] Michel Foucault, Il faut défendre la société – cours au Collège de France, Gallimard / Seuil, 1976, p. 25.
[3] En 2005, dans la région Languedoc-Roussillon, pour le compte de l’Agence Nationale de Lutte contre l’Illettrisme, avec pour thème : De la prévention à la lutte contre l’illettrisme. Quelles dynamiques partenariales locales ?
[4] Voir à ce propos l’ouvrage de Fabrice Dhume, La coopération dans l’action publique (De l’injonction à faire ensemble à l’exigence de commun), éd. L’Harmattan, 2006.
[5] Michel Foucault évoque à ce propos une « réinformation de la société sur le modèle de l’entreprise », in Naissance de la biopolitique (Cours au Collège de France, 1978-1979), Gallimard/Seuil, 2004, p. 247. La concurrence se présente bel et bien comme « un objectif historique de l’art gouvernemental », idem, p. 124.
[6] Cf. Michel Foucault, Résumé des cours (1970-1982), Julliard, 1989, p. 112.
[7] In Les révolutions du capitalisme, Les empêcheurs de penser en rond/Le Seuil, 2004, p. 230.
[8] « Renverser le gouvernement », avant-propos au dossier coordonné par Gilles Chantraine, Stany Grelet et Pierre Zaoui, Vacarme, n°36, été 2006, p. 14.
[9] « Cette souveraineté résurgente apparaît principalement dans une situation d’exercice du pouvoir relevant de la prérogative. Mais ce qui est surprenant, voire inquiétant, c’est que cette prérogative est réservée soit à l’exécutif, soit à des hauts fonctionnaires qui ne peuvent se réclamer d’une légitimité pleine et entière », Judith Butler, « Détention illimitée », Vacarme, n°29, automne 2004, p. 126.